中国警察网：起草者细述《保安服务管理条例》

　　正值《保安服务管理条例》1月1日施行之际，通过采访条例的有关起草人员，解读起草工作的总体思路，梳理条例设计的基本脉络，挖掘条例背后的丰富内涵，从而为当前集中开展的条例宣传周活动提供一份独家参考资料，以期加深领会条例的立法精神，促进条例的宣传贯彻。

　　中国保安大事记

　　1984年12月18日，新中国第一家保安公司———广东省深圳市蛇口区保安服务公司成立。

　　1985年1月21日，在全国政法工作会议上提出“借鉴国外经验，在大中城市创办‘保安服务公司’”。

　　1988年7月2日，国务院批准下发了公安部《关于组建保安服务公司的报告》，明确提出在中国开展保安服务工作。

　　1991年10月31日，中共中央作出关于加强公安工作的决定，强调：“公安机关要加强对各种保安服务公司的统一领导和管理，发挥其协助公安机关维护社会治安的积极作用。”

　　1994年6月27日，中国保安协会成立，并在第一次代表大会上通过《中国保安协会章程》。

　　1997年11月6日，公安部发出《关于清理整顿保安服务行业的决定》，对全国保安服务行业进行全面、彻底的清理整顿。

　　2000年2月，公安部出台《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》。

　　2000年12月15日，首届全国先进保安服务公司和优秀保安员表彰大会在北京召开。

　　2001年6月1日起，全国保安人员陆续换着统一新式保安服装。新式保安服装分为春秋装、夏装和冬装三个系列、六个款式。

　　2005年12月7日，第二届全国先进保安服务公司和优秀保安员表彰大会在北京召开。

　　2006年9月20日至21日，由公安部治安管理局、北京市公安局共同主办的“2006北京国际保安研讨会”在北京国际会议中心举行，会议围绕保安业面临机遇和挑战、北京奥运安保进行研讨。

　　2007年11月27日至30日，全国保安员职业技能竞赛决赛在成都举行，从全国300万保安员中层层选拔、脱颖而出的372名保安精英参加了决赛。

　　2008年2月25日，国务院法制办公室就《保安服务管理条例（草案）》公开征求意见。

　　2009年10月13日，温家宝总理签署《保安服务管理条例》。

　　2010年1月1日，《保安服务管理条例》施行。

　　本期关注之相关数字

　　中国保安服务业基本情况（1984.12—2009.12）

　　据权威部门统计，截至2009年12月底，全国有保安服务公司2767家，其中开展武装守护押运服务555家，开展技防服务675家；保安服务公司固定资产83.72亿元，年营业额238.78亿元，年利税20.45亿元。

　　保安员队伍350多万人，其中保安服务公司保安员201.5万人。保安员累计提供破案线索27.83万条，抓获违法犯罪嫌疑人23.53万人，预防灾害事故5.89万起，挽回经济损失38.34亿元，参与群体性事件处理工作74.49万人次、2.59万起；因公负伤8604人、牺牲39人。

　　2010年，对于中国保安事业来说具有非凡的意义。随着《保安服务管理条例》（以下简称条例）的施行，部门垄断、地区封锁的局面将被打破，保安服务市场将向社会开放———这个根本性的变化，标志着保安服务这一特殊行业在市场开放的轨道上驶入了一个崭新的阶段。

　　然而，作为我国第一部规范保安服务管理活动的行政法规，它的制定过程却是一波三折，在改革开放的进程中历经着潮起潮落、云卷云舒，其中，有暂时的搁置，有激烈的交锋，有游刃中西的比较借鉴，更多的是站在不同的视角，透过不同的层面，严谨又缜密地审视着笔下的每一章每一项每一句话，看是否贴切达意，是否充分体现立法主旨。值此条例实施之际，记者围绕着这部条例的起草制定过程，采访了公安部治安管理局曾经参加过起草工作的几位同志，听他们细说条例出台的前前后后——

　　1、历程

　　从立法工作列入议事日程到法规出台，历经13个春秋

　　自1984年12月广东省深圳市公安局组建了内地第一家保安服务公司后，这一新生事物很快便如雨后春笋般地出现在全国各地，相关的问题也随之逐渐显露，成为影响和困扰这一行业发展的重要因素。1996年，公安部将保安服务业的立法工作列入议事日程，起草工作由此展开。1997年11月，针对当时保安服务业的混乱状况及存在的种种治安问题，公安部对全国保安服务行业首次进行大规模清理整顿。1998年2月，公安部向国务院报送了《保安服务业管理条例》（送审稿）。在这一年，中央决定，军队、武警部队和政法机关一律不再从事经商活动，所办企业要完全脱钩。其中又分为四种情况：一是撤消，二是移交，三是保留，四是解除挂靠关系。期间，中办、国办下发文件，将保安服务业列为公安机关保留项目，明确保安服务公司由公安机关独资开办。

　　2000年2月，公安部出台了《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》，以内部文件的形式对保安服务业管理进行统一规范。同年3月，公安部在深圳召开会议，全面总结了1984年以来保安服务业的发展经验，做出了五统一的工作要求，即统一领导、统一审批、统一培训、统一经营、统一服装和装备。

　　2002年，公安部联合教育、建设、体育、工商等部门开展了清理非法保安组织规范保安服务市场的专项行动。这次整顿对促进保安服务业的健康发展发挥了积极作用。然而，随着保安服务业的发展，一些问题也接踵而来。一是法律依据问题。经过多年的法制建设，人们的法律意识大大增强，针对清理整顿工作，从教授到经营者提出了许多法律上的疑问，基本的一条是：能不能自建保安组织，清理这些组织的法律依据何在？如果没有法律依据只有政策依据，那就不符合依法行政的要求。二是在垄断经营体制下，由于缺少竞争，保安服务的质量不尽如人意，这方面的反映较多，人们迫切希望在保安服务业引入竞争机制。三是社会上仍然不时出现保安员打人骂人现象，少数保安员甚至沦为黑社会的打手。这些问题主要发生在非公安机关开办的单位自招保安队伍中，但是却严重败坏了保安队伍的整体形象。在没有立法的情况下，对这一块的管理只能就事论事，无法根治。四是保安员的权益保障问题日益突出，工作量大，待遇低，有的保安员负伤甚至牺牲后得不到应有的保障，人员流失率高。五是中国在2002年3月加入WTO后，立法的需求更加迫切。

　　在这样的形势下，从2004年起，公安部再次组织专家研究保安服务的立法问题。2006年3月，经公安部请示，中央同意调整保安管理政策，并要求加速保安服务立法工作。根据中央指示精神，公安部重新启动了保安立法工作。2006年10月，公安部部长办公会议审议通过了《保安服务业管理条例（送审稿）》，并报请国务院审议。

　　这次完成的送审稿使用的名称是《保安服务业管理条例》，后在向各地人民政府、保安公司等广泛征求意见中，去掉了其中的“业”字。因为，保安服务业是个大概念，而条例只对其中保安服务这一块进行调整。国务院法制办反复征求了中央国家机关和各省、自治区、直辖市人民政府的意见，召开了专家论证会，通过“中国政府法制信息网”和新闻媒体公开向社会各界征求意见。在此基础上，法制办会同公安部反复研究修改，形成了《保安服务管理条例（草案）》。2009年9月28日，国务院第82次常务会议审议并原则通过了这个草案。

　　2009年10月13日，温家宝总理签署第564号国务院令，公布了这个条例，条例自2010年1月1日起实施。

　　2、思路

　　不妨把保安服务业看做是一个赛场，必须设计一些适合这个赛场的独特规则

　　从立法学的角度看，起草这样一部条例，首先需要通过对我国的国情和保安服务业现状进行深入调研，明确这个行业在我国政治、经济生活中应有的地位和作用。其次是通过了解西方国家保安服务业的历史及现状，参考和借鉴国外的经验。再次是通过类比，明确这一行业的特殊性。一是和公安其他领域的工作比较，二是和其他部委所负责的行业管理工作相比较。通过这样的分析研究，起草者们清晰地认识到，保安服务是市场经济的一部分，是服务行业的一部分；这部条例与任何其他公安法律法规都不一样，在其他行业管理中，公安机关主要是配合有关主管部门做好治安工作，如娱乐业、典当业、旅店业等，而保安服务业则是由公安机关全面监管。担当的角色不同，法规的设计自然也就有它独特的需求。

　　曾参加起草条例的张少军处长说：打个比喻，我们不妨把保安服务业看做是一个赛场，谁能进场当运动员，要有准入标准，进场后还要遵守游戏规则；如果没有规则或者规则不合理，肯定会造成混乱无序。所以，就必须设计一些适合这个赛场的独特规则。

　　作为监管方来说，究竟应担当什么角色？有关市场经济中政府的角色定位的论文，可以说是汗牛充栋，莫衷一是。张少军对此的理解是：尽可能地减少行政干预，应把主要精力放在营造和培育统一、开放、竞争、有序的保安服务市场上面。在保安服务市场缺少规范的情况下，条例所承担的任务就是培育和打造这样一个公平公正的市场。

　　同时，在具体的条款设计上，还要兼顾中国特色、行业特色，还要充分考虑涉及公共安全、国家安全等方面的问题。这部条例就是沿袭着这样的整体思路完成起草制定的。

　　3、借鉴

　　尽可能地把国外先进的东西吸纳进来，运用到立法之中

　　保安服务业的存在，在西方国家已有一百五六十年的历史。这一行业最早产生于押运、开锁等安全服务，随着社会需求的增多，服务的项目也在不断增加，除了护卫、押运、门卫、安全技术防范等，私人调查、商业调查、测谎、反窃听等也都陆续加入了保安服务的行列。起草者们在广泛了解的基础上，尽可能地把国外先进的东西吸纳进来，运用到立法之中。这些借鉴主要体现在以下几方面：

　　首先是在一些基本概念、范围的界定上。例如，什么是保安？什么是保安服务？哪些领域的活动属于保安服务？通过比较研究有关国家和地区保安立法对这些概念、范围的界定，对于条例的起草工作具有很大启发和帮助。同时，这种借鉴还要看是否符合我国国情，如对于私人调查、商业测谎等一些认识尚不一致的服务项目，在起草时就没有写进去。

　　其次是在管理制度上。对保安业怎么进行管理，国外在这方面的一些成功做法并不带有意识形态色彩，例如公司许可证制度，保安员资格制度，以及培训保安员的培训师资格制度等，这些制度反映了保安服务管理的基本规律和要求。这次起草中都予以了充分考虑。又如，了解国外都是由哪些部门来负责监管保安服务的，这一点也很有意义。资料表明，大部分国家都是将监管职责赋予警察部门，有的国家是由内政部负责，有的国家将监管权赋予私人调查与保安管理局。由此而知，我国的做法与国际上通行做法是一致的。

　　再次是在规则的宽严尺度上。各国的宽严度不尽相同，有的国家监管规则定得非常严。了解这一点很重要。开放保安服务市场，有利于推动这一行业不断进步；但是开放不可能无边无际，那么它的边际在哪里？参加起草条例的池世才副处长对各国的相关法规颇有研究，他查阅到有些国家的保安法规规定，涉及核电站、军事基地等设施的保安服务领域，只允许本土保安进入。这一内容后来体现在条例的第二十二条中。这位毕业于法律专业的硕士研究生说：“别看这一条就那么几十个字，内涵却非常丰富。”

　　最后是在处罚上。违反了条例规定就应受到处罚。所以，起草人员还要尽可能多地了解各国都有哪些基本处罚，处罚到什么程度；这里还要借鉴国内其他服务行业法规中的处罚规定。经过广泛的了解比较，加上调研、听取各方意见等，起草者对于条例的处罚条文该怎样写就有了许多具体的可参照对象，使对违反条例的违法行为所设定的处罚措施，既合乎法理且又有可操作性。

　　4、争议

　　从多个角度来观察、思考，许多问题也就不难找到答案了

　　任何一部法律或法规的背后，都会有或多或少的争议。这部条例的起草也是如此，由于涉及的部门多，引起的争议也就多。其中争议最大的还是在保安服务的基本定位上，内部、外部都有争议，归纳起来，核心的问题只有一个：“保安到底是什么？”分歧既出现在主要制度的设计上，也存在于保安服务活动的范围上。经过各方充分发表意见，最终达成共识。

　　对于自行招用的保安员要不要纳入本条例管理，是另一个争议较大的问题。这些年来，保安队伍中违法犯罪的，多数是单位自招的保安人员。社会舆论乃至媒体对此反映强烈，保安队伍的整体形象严重受损。因此，有意见认为不应把这些人纳入管理。其实，纳不纳入管理所涉及的仍是“保安是什么”这一基本问题，首先要弄清这些人是否属于保安员？如果是保安员，应不应该纳入管理？还应该分清，纳入管理是一个问题，不好管理是另一个问题，不能混为一谈。再看国外的情况，一些发达国家对此是普遍承认的，如美国一般将保安员分为两类：一类是合同制，即保安公司招的；一类是专有制，即单位自招的。经过这样的分析讨论，最终大家的看法统一了。此外，对于保安服务与内保工作的关系、物业公司的保安要不要纳入管理等问题，也都是经过充分讨论后得以阐明的。

　　“其实，我们如果跳出公安机关的框框，站在政府的角度、社会的角度、群众的角度、国际的角度，从多个角度来观察、思考，许多问题也就不难找到答案了。”池世才深有感触地告诉记者，“条例虽然只有52条，但在写的时候却是呕心沥血、殚精竭虑，反复斟酌。漫长的起草、修改过程，也是我们对保安业不断加深认识的过程。正是在经历了大量争论和分析研究之后，我们的认识才变得透彻明晰起来，才逐渐接近真理，确保条例的基本规定符合实际情况。”

　　凭借着丰富的资料和自身优势，一些参加起草、审议条例的专家学者还完成了《〈保安服务管理条例〉释义》一书的撰写并于2009年11月出版发行。谈到这本释义，作为撰稿人之一的池世才说：“主要是为了配合条例的出台，几个月前就开始组织专家写这本书。在调研、起草、修改、审议过程中所有争议过的问题，在这本书中都能找到明确结论，应该说具有较高的权威性和参考价值。”

　　5、启发

　　起草条例的过程，也是一个认识不断深化、思考逐渐成熟的过程

　　在起草过程中，都有哪些事情对条例的设计产生了影响？公安部治安管理局副局长马维亚一直负责条例的起草制定工作，对记者提的这一问题，他略微思索后说：“拿出最早的条例送审稿和现在公布的条例相比较，就会发现二者已经大不一样。这说明，起草条例的过程，也是一个认识不断深化、思考逐渐成熟的过程。而这种认识和思考，一方面来自起草工作中的调研探讨交流等，一方面则是受到了外部的影响和启发。”

　　马维亚举例说，中国加入世界贸易组织这件大事，就极大地增加了立法的紧迫感，市场开放和依法行政的要求，容不得保安立法再耽搁下去。此外，在“5.12”汶川大地震的抢险救灾中，保安队伍发挥了极大作用。这就使起草者不能不想到一个问题：在将来的管理体制下，怎么让保安这支力量在社会安全防控体系和维护公共安全中继续发挥积极作用？受此启发，他们专门增加了表彰奖励的条款，以行政法规形式确立了国家保安员表彰奖励制度，以激发和引导保安从业单位和保安员投身社会公益事业的积极性、主动性和创造性。还有，在奥运会期间也遇到了“保安问题”。有的国家要自己带保安员，由他们负责驻地的安全。这样的情况该怎么处理？当时也没有相关的法律规范。后来采取了灵活方式，由外国保安员负责驻地内的警戒，我们在外围布置安保力量。这件事丰富了起草者对保安服务的理解，对于开放市场、队伍培训、市场监管以及服务所需的工种等，都有直接启发。

　　“我们始终坚持这样一个指导思想，一切都从有利于保安服务业健康发展和维护公共安全的角度来设计保安服务监管制度。”马维亚说，“一部法规要经得住历史的检验，那就要在立法时尽可能地将实践中已经碰到或可能碰到的情况都考虑进去；这样，在条例施行后，有了问题，才能在条例中找到解决的依据，条例才有生命力。”

　　最后，马维亚就公安机关保安服务监管执法工作谈了几点需要注意的问题。一是要认真领会条例的精神实质，这是做好执法工作的前提。在执法时，一定要慎重行使职权，特别是像吊销许可证那样的重大处罚，尤其要慎之又慎。二是要尽快完成职责转变。条例施行后，公安机关的工作重点由经营管理转向了对保安服务市场的监管，要在思想上和行动上尽快完成这个转变，把主要精力投入到培育保安服务市场、维护市场秩序上。三是作为具体的执法者，一定要以有利于保安服务业的健康发展为执法的出发点。条例的本意之一，就是要打破垄断，开放市场，允许符合条件的人进入保安服务市场，从而促进保安事业的发展。所以，在实际工作中，坚持公平公正的原则特别重要，否则就是违背了条例的精神。四是要强化服务意识。作为监管方，要多进行换位思考，多站在保安从业单位和保安员角度、多站在群众的角度，想想他们最需要什么样的服务。在日常工作中，要为申请人和被监管方多提供方便。同时，也要向地方党委、政府多汇报工作，在争取一些有利于保安服务业发展的相关政策方面，多做些服务工作。